«Работает – не трогай!» Современные юридические и организационные проблемы обучения взрослых мерам пожарной безопасности

Алексей Андреевских, Павел Князев

Летом 2021 года МЧС уничтожило такой вид обучения взрослых как “обучение минимуму пожарно-технических знаний” или, как его было принято называть “пожарно-технический минимум”. Этот своеобразный вид обучения существовал с 1954 года (если не раньше), но по какой-то причине стал неугоден в 2021 году и сейчас заменен на нечто другое. В этой статье анализируются возникшие в связи с этим юридические и организационные проблемы при обучении взрослых мерам пожарной безопасности.

Нельзя сказать, чтобы у действий МЧС России, по инициативе которых недавно был отменён такой вид обучения как пожарно-технический минимум, не было под собой оснований. Скорее наоборот.

Еще в 2017 году в статье “Презумпция виновности или “Горящая Россия-2” представители общественности обращали внимание МЧС на принципиальную и ключевую важность обучения взрослых как основы пожарной безопасности, на существенные проблемы в этой сфере, на необходимость кардинальной доработки и улучшения методик обучения мерам пожарной безопасности, совершенствования организации этого процесса, улучшения нормативных правовых актов и нормативных документов регулирующих данное направление деятельности [1].

Однако если бы они знали, к чему приведет такое реформирование, то скорее всего воздержались бы от подобных призывов, так как те, кто начал улучшать систему обучения мерам пожарной безопасности, нарушили главный принцип управления любой системой: “работает – не трогай!”. Принцип не безусловный, до известной степени юморной, но, как показывает практика – верный.

Система обучения мерам пожарной безопасности, в частности обучения по программам пожарно-технического минимума худо-бедно — работала. Работала как минимум с 1954 года. По крайней мере именно этим годом датирован первый найденный нами правовой документ, содержащий термин “пожарно-технический минимум”.

В пункте 14 [2], мы впервые встречаем упоминание о том, что следует практиковать прохождение рабочими и служащими “кроме инструктирования вновь принимаемых работников и служащих следует практиковать прохождение ими краткого противопожарного техминимума”  особенно “с теми группами работников, которые заняты на наиболее опасных в пожарном отношении участках производства”. Говоря “впервые”, мы конечно отдаем себе отчет, что вполне возможно этот термин употреблялся и ранее, и наше впервые относится именно к тому, что до 1954 этот вид обучения не попадался именно нам.

Мы видим, что уже тогда обучение разделялось по целевым группам:

первый вид обучения – противопожарный инструктаж проводился со всеми работниками;

второй вид обучения “пожтехминимум” – только с теми работниками, которые выполняли какие-то специальные функции.

То есть изначально, исторически система обучения строилась по следующей, вполне логичной схеме представленной на 1. Специалисты пожарной охраны (преимущественно добровольной) имевшие как правило средне-специальное пожарно-техническое образование) обучали работников организаций, выполняющих руководящие функции (руководители организации, руководители подразделений, ответственные), которые в свою очередь осуществляли обучение всех остальных взрослых (как работников организаций, так и жильцов многоквартирных жилых домов и гостиниц) на противопожарных инструктажах.

Как мы видим, необходимость в дополнительном, углубленном обучении мерам пожарной безопасности, сформулированная еще в середине 20-го века, как в каком-то отдельном, отличающемся от других видах обучения, никогда не ставилась под сомнение.

Правда в отличие от вопросов пожарной безопасности, связанных с пожарной техникой, с инженерными проблемами противопожарной защиты, вопросы обучения взрослых в области пожарной безопасности считались чем-то второстепенным. Это следует хотя бы из того, что регулирование организации проведения такого обучения до определенного времени не осуществлялось в СССР никакими нормативными правовыми актами союзного и республиканского значения и были отданы на откуп ВДПО – всесоюзному добровольному пожарному обществу. Обучение мерам пожарной безопасности по структуре, которую мы описали выше, осуществлялось именно на базе этой действительно мощной, но именно общественной организации.  Как отмечали ведущие специалисты по пожарной безопасности – авторы доклада Верховному Совету РСФСР “Горящая Россия” – в РСФСР существовало 60 курсов и учебно-курсовых комбинатов, в которых обучались ежегодно более 5 000 000 человек [3].

Однако и это обучение не проводилось так качественно, как могло бы. Занятия такого рода организовывались без опоры на какую-либо научную, педагогическую базу, проводились “по-старинке”, на уровне “делай как я”. Об этом напрямую писали ведущие специалисты по пожарной безопасности, указывая на нарушение “принципов психологии обучения” [4], и ставили в зависимость от качества обучения то, что знания переданные отдельным категориями обучаемых пожарно-техническому минимуму, не доходят до остальных людей на инструктажах. “Население инструктируют при получении квартиры, при вселении в гостиничный номер и т.д. Но чаще всего люди просто расписываются за инструктаж, занятия проводят слабо разбирающиеся в вопросах пожарной безопасности должностные лица. Выборочный социологический опрос, проведенный в Москве и Московской области показал, что 85 % опрошенных заявляют о необходимости обучения правилам пожарной безопасности, хотя 82 % не могут вспомнить, когда последний раз с ними проводились такие занятия” [4].

Именно данный доклад лег в основу принятого в 1994 году Федерального закона о пожарной безопасности. Статья 25 этого закона впервые закрепила на Федеральном уровне ту систему обучения мерам пожарной безопасности, которую мы описали в первой части этой статьи. Это явилось своего рода вехой, так как именно после этого обучение стало более структурированным, логичным и, должно было бы стать более эффективным.

Однако и оно не было свободно от недостатков. Главный из них носил юридический, правовой характер. Вводя на федеральном уровне необходимость обучения взрослых мерам пожарной безопасности по двум уровням: пожарно-технический минимум и противопожарный инструктаж, и организацию такого обучения и содержание программ решили переложить на субъекты Российской Федерации. Соответственно в разных регионах существенно отличались – программы обучения его порядок, что не могло положительно сказаться на эффективности всего процесса.

Например в Москве утвержденным Распоряжением первого заместителя премьера Правительства Москвы от 14 мая 1997 г. №508-РЗП установили 40-часовую программу при обучении руководителя организации,  а в Санкт-Петербурге и Ленинградской области считалось достаточным обучать ту же категорию слушателей всего 7 часов. В “Положении об организации обучения населения мерам пожарной безопасности на территории муниципального образования «Город Томмот» устанавливалась 24-часовая программа; в Сибири, в Красноярске и Хабаровске, согласно  Постановление Совета администрации Красноярского края от 4 мая 2008 г. N 218-П  и Постановлении губернатора Хабаровского края от 30 декабря 2003 года № 336, про объем обучения вообще не было сказано ни слова.

Поэтому издание МЧС России в декабре 2007 года единого федерального документа, норм пожарной безопасности «Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций», утвержденных приказом МЧС России от 12 декабря 2007 года № 645,  не могло не быть положительным шагом, который действительно позволил выстроить единую систему обучения, в том числе и по программам пожарно-технического минимума.

При определенных недостатках и недоработках данного документа, он всё же был достаточно эффективен для регулирования обучения, избавил участников процесса от противоречий в региональных документах, и вполне успешно выполнял свою функцию.

Нельзя сказать, что обучение пожарно-техническому минимуму с принятием приказа № 645 наладилось. Нет, именно в этот период расцвела система торговли “корочками”. Неопределенность в вопросе, кто может проводить обучение по этим программам, что они из себя представляют в системе образования — все эти недостатки имели место быть.

Особо остро стоял вопрос о лицензировании данной деятельности.

До определенного момента деятельность по обучению по программам пожарно-технического минимума лицензировалась МЧС России.

В определенный момент МЧС прекратило лицензирование данной деятельности, а Министерство образования не понимало в принципе, лицензируется она или нет. Первое письмо на эту тему было подготовлено в адрес Министерства образования  еще в 2009 году, и в ответе чиновники указали, что обучение мерам пожарной безопасности по специальным (не образовательным) программам пожарно-технического минимума всё-таки является образовательной деятельностью.

Из этого письма, однако, было непонятно, к какому конкретно образованию относится образовательная деятельность по специальным программам пожарно-технического минимума. При исследовании педагогических аспектов обучения мерам пожарной безопасности одним из авторов данной статьи было выдвинуто предположение о том, что данный вид образовательной деятельности не относится ни к общему, ни к среднему, ни к высшему, ни к дополнительному образованию и, методом исключения, было сформулировано предположение, что такое обучение может относиться к “неформальной образовательной деятельности”.

По этому поводу также было составлено обращение с просьбой выразить свое мнение относительно этой гипотезы, однако чиновники снова изменили свою позицию и в письме Минобрнауки от 02 сентября 2016 года № 06-ПС-МОН-30816 было указано, что обучение по программам пожтехминимума образовательной вообще не является.

Но такое состояние неопределенности не могло сохраняться вечно, тем более все больше и больше аналогичных запросов специалисты по пожарной безопасности направляли в адрес разных министерств и ведомств. Требовалось определить на законодательном уровне, что же такое “пожарно-технический минимум”. И вот, в МЧС приняли решение о том, что пожарно-технический минимум это — повышение квалификации, т.е. один из двух предусмотренных законом видов дополнительного профессионального образования. Об этом сперва написали в Письмо МЧС России от 13 февраля 2020 года № 19-16-260:

“Обучение пожарно-техническому минимуму осуществляется в рамках дополнительного профессионального образования образовательными организациями, деятельность которых подлежит лицензированию в соответствии с частью 1 статьи 91 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»”

При этом в этом письме была сделана очень важная оговорка. Дело в том, что те самые нормы, которые устанавливали специальные программы пожарно-технического минимума, и которые были утверждены приказом МЧС России от 12 декабря 2007 года № 645 МЧС, уже с февраля 2020 года считало ограничено действующими только “в части, не противоречащей действующему законодательству об образовании и пожарной безопасности”. А эти специальные программы действительно содержали такого рода противоречия. Но о них мы поговорим чуть ниже, а пока зафиксируем главную ошибку МЧС и Министерства образования: признание обучения мерам пожарной безопасности по программам пожарно-технического минимума дополнительным профессиональным образованием стало миной замедленного действия и может привести к правовому коллапсу и невозможности обязать провести обучение ряда руководителей организаций.

После того, как МЧС и Минобразования приняли подобное ошибочное на наш взгляд решение, в нормативные правовые акты Российской Федерации были внесены соответственно ошибочные же изменения.

Во-первых, в статью 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ внесли изменения, сначала приравняв пожарно-технический минимум к программам повышения квалификации, а в изменениях от 11 июня 2021 года и вовсе убрав сам термин “пожарно-технический минимум” из текста Федерального закона. Получается, что “пожарно-технического минимума” термина, который существовал по крайней мере с 1954 года, больше нет.

При этом, что удивительно, нормы пожарной безопасности, которые регулируют обучение пожарно-техническому минимуму – остались. То есть самого вида обучения – нет, а вот документ который регулирует кто, когда и как должен проходить этот несуществующий вид обучения вполне себе действует.

То, что мы представим ниже, очень трудно для понимания здравомыслящего человека. Просим потерпеть и постараться дочитать следующие четыре абзаца, ведь это не наши фантазии. Это реальная, финансируемая нашими налогами деятельность тех, кто регулирует работу пожарных специалистов.

Постановление Правительства Российской Федерации от 11 июля 2020 года № 1034 отменило с 01 января 2021 года действие норм пожарной безопасности “Обучение работников организации мерам пожарной безопасности”.

А Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 года № 2467 продлило действие указанных норм до 01 сентября 2021 года.

Этого показалось мало. И Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2021 года  № 1346  действие тех норм, которые регулировали пожарно-технический минимум,  было продлено с 01 сентября 2021 года до 1 марта 2022 года

А 26 августа 2021 года Постановление Правительства Российской Федерации № 1407 решение вновь было изменено. И нормы про “пожарно-технический минимум” снова уже не действуют.

Правда взамен этих норм ничего не издано, и сейчас, на момент написания этой статьи, данный вопрос нормативными документами не регулируется.

А как же в настоящее время осуществляется анализ текущего положения дел в области обучения мерам пожарной безопасности?

Открываем «Государственный доклад МЧС России о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2020 году» [5, С. 61–82]. Об организации обучения мерам пожарной безопасности в главе «Пожарная безопасность» не сказано ни слова.

Может быть, состояние обучения мерам пожарной безопасности анализируется в рамках осуществления надзорной деятельности? Открываем «Доклад об осуществлении МЧС России видов надзорной деятельности за 2019 год» (сведения за 2020 год на дату написания настоящей статьи на официальном сайте МЧС не опубликованы) [6]. На странице 136 этого доклада представлены сведения об обучении мерам пожарной безопасности по программам пожарно-технического минимума 46299 человек на базе Центров противопожарной пропаганды и общественных связей. Какова ситуация с обучением мерам пожарной безопасности в целом по Российской Федерации, в докладе умалчивается. Напомним, в РСФСР к 1991 году ежегодно мерам пожарной безопасности обучалось более 5 миллионов человек.

Как видно, анализ существующего положения дел в обучении населения Российской Федерации мерам пожарной безопасности оставляет желать лучшего. Очевидно, что выстраивать эффективную систему обучения мерам пожарной безопасности без понимания имеющегося уровня подготовки представляется весьма проблематичным.

Фактически, сегодня нет федерального документа, который хоть как-то регулировал обучение мерам пожарной безопасности, нет региональных документов, нет даже отраслевых. Также отсутствуют достоверные данные о состоянии обучения мерам пожарной безопасности. Статья 25 Федерального закона о пожарной безопасности, Правила противопожарного режима в Российской Федерации предписывают проводить обучение не по программам пожарно-технического минимума, а по дополнительным профессиональным программам, а кого, где, как, когда, с какой периодичностью обучать — об этом законодатель пока молчит.

Нет, на самом деле проекты новых документов – разработаны. Более того, они были разработаны еще в 2018 году, по крайней мере именно тогда нам их передавали неофициально в виде “черновика” с просьбой дать определенные предложения по их содержанию. Предложения, конечно, услышаны не были, и сейчас мы имеем то, что имеем… И ничего не будем иметь в ближайшем будущем. По одной простой причине.

Мы чуть выше говорили, что МЧС и Министерство образования сначала приравняв, а затем просто заменив пожарно-технический минимум на дополнительное профессиональное образование попало в правовой коллапс.

Вспомним, с кем с 1954 года проводился пожарно-технический минимум? С работниками, которые проводят особо опасные работы, с руководителями подразделений, с руководителями организаций.

И, казалось бы логично, что и дополнительное профессиональное образование, которым заменили пожарно-технический минимум будет организовываться с ними же. С газоэлектросварщиками, с лицами осуществляющими круглосуточное дежурство, с ответственными за пожарную безопасность, с руководителями. С теми, кто или выполняет работы, связанные с особыми пожароопасными условиями, или с теми, кто инструктирует других, или с теми, кто, как сказано в законе “осуществляет непосредственное руководство системой пожарной безопасности” в своей организации.

И примерно это и изложено в проекте приказа МЧС «Об определении Порядка, видов, сроков обучения лиц, осуществляющих трудовую или служебную деятельность в организациях, по программам противопожарного инструктажа,  требований к содержанию указанных программ и категорий лиц, проходящих обучение по дополнительным профессиональным программам в области пожарной безопасности». Проект этого документа размещен на официальном сайте  https://regulation.gov.ru/ (ID проекта 02/08/09-21/00120137). И, да, согласно нему лица будут проходить обучение или по дополнительным профессиональным программам повышения квалификации или по дополнительным профессиональным программам профессиональной переподготовки. Т.е., подчеркнем еще раз – бывшее обучение пожарно-техническому минимуму стало дополнительным профессиональным образованием.

Но, согласно части 3 статьи 76 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 N 273-ФЗ: к освоению дополнительных профессиональных программ допускаются только: во-первых, лица, имеющие среднее профессиональное и (или) высшее образование; во-вторых лица, получающие среднее профессиональное и (или) высшее образование.

Т.е. руководители организаций без высшего или среднего профессионального образования выпадают из системы обучения мерам пожарной безопасности. Они — вне закона. Их не обязательно обучать. Мало того, обучение мерам пожарной безопасности для таких руководителей становится в принципе недоступным! В таком же положении оказываются индивидуальные предприниматели, не имеющие высшего или среднего профессионального образования.

Из существующего правового поля выпадают еще как минимум две категории лиц, для которых требуется обучение мерам пожарной безопасности в порядке, отличном от дополнительного профессионального образования.

К первой из них относятся работники организаций, выполняющие отдельные виды работ с повышенной пожарной опасностью. В рассматриваемом в настоящей статье проекте приказа МЧС отсутствует разделение по объемам и формам подготовки между основной группой работников и административного персонала организаций и работниками, привлекаемыми к выполнению огневых и других пожароопасных работ, операторов АЗС, водителей, дежурного персонала, осуществляющего оперативное обслуживание приборов пожарной автоматики, учителей, воспитателей и вожатых, работающих с организованными группами детей, лиц, обеспечивающих безопасность при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей на объектах культурно-зрелищного назначения (в театрах, концертных залах, спортивных сооружениях). Перечень профессий, требующих изучение мер пожарной безопасности в объеме, превышающем объем повторного противопожарного инструктажа, можно продолжать. К сожалению, регулятор этого не сделал.

Вторая категория обучаемых, подготовка которых вызывает существенную озабоченность в действующем правовом поле – это дети, обучающиеся. Эффективность и полезность раннего и системного обучения детей мерам пожарной безопасности очевидна. И основы такого обучения заложены требованиями действующей редакции статьи 25 федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»:

«В образовательных организациях проводится обязательное обучение обучающихся мерам пожарной безопасности.»

Норма хороша, но вот технология её реализации не установлена ни законодательно, ни нормативным правовым актом МЧС России.  Кто, когда, каким образом и в каком объеме должен обучать детей и подростков мерам пожарной безопасности, остается нормативной неопределенностью.

Может быть, обязательное обучение детей мерам пожарной безопасности регламентировано документами Министерства просвещения? Открываем федеральный государственный образовательный стандарт основного общего образования (утвержден приказом Минпросвещения РФ от 31.05.2021 № 287 [7]. Но в нем об этом виде обязательного обучения также ничего не сказано.

Мы получили проблему нормативного регулирования обучения детей мерам пожарной безопасности, которая может иметь отдаленные и крайне негативные последствия.

Кто-то может возразить: где Вы видели руководителей организаций без профессионального образования?

Отвечаем – где мы только их не видели. Не будем брать примеры некоторых юношей, который после школы открыли ООО или ИП и довольно неплохо раскрутились. Таких много, но они как правило не известны общественности. У нас есть другой пример очень известного успешного бизнесмена и руководителя.  Это Олег Сирота, который не имеет ни среднего специального ни высшего образования, но тем не менее руководит, принимает решения, в том числе и влияющие на пожарную безопасность.

У нас нет образовательного ценза для руководителей частных компаний, а значит то, что МЧС ликвидировало отдельный и уникальный вид обучения – “пожарно-технический минимум” и заменило его на дополнительное профессиональное образование, что еще «аукнется» из-за описанной правовой коллизии.

Вот и получается, что в очередной раз “дореформировались”, и “доулучшались”.  Вместо того, чтобы исправить ошибки вполне себе рабочего документа, ошибки которые не могли исправить на протяжении 8 с лишним лет (например заменить устаревшие названия нормативных документов в специальных программах пожтехминимума), сделали что-то совершенно неудобоваримое ни для регулирование (целая категория лиц, которые должны быть обучены из обучения выпадают), ни для организации обучения (учебные центры с испугом замерли ожидая, что же получится из этой деятельности регуляторов).

Как хорошо бы было, если бы наши чиновники взяли бы за основу хороший принцип: “работает – не трогай”.

Ну и традиционно сразу два ответа на самые популярные вопросы, которые возникают сразу на любую критическую статью.

Первый из них: “Где Вы были на этапе обсуждения проектов законов! Вы ничего не предлагали, а сейчас критикуете?!”

Ответ на этот вопрос очень прост. Мы – платим налоги, на которые существует и МЧС, и Минобразования. И как плательщики налогов мы являемся пользователями услуг, которые оказывает МЧС. И одна из этих услуг – нормативное и правовое регулирование пожарной безопасности. Глупость данного вопроса очень хорошо иллюстрирует следующая аналогия. Представьте, что Вы пришли в ресторан и заказали, для примера, украинский борщ на крепком говяжьем бульоне. А Вам принесли борщ без капусты, да еще и на свином бульоне. Вы выражаете возмущение, а повар Вам говорит: “А где вы были, когда я это готовил?! Почему Вы не сказали положить мне капусту, почему Вы не проследили, чтобы я взял свинину, а не говядину!?”. Куда Вы отправите такого повара? Полагаем это и так всем известно. Так почему в совершенно аналогичной ситуации мы проглатываем такие вопросы?

И второй “часто встречающийся” вопрос: “А что Вы предлагаете!? Критиковать может каждый!”

Предложение очень простое — вернуть пожарно-технический минимум как отдельный вид обучения мерам пожарной безопасности. Прописать его в законе. И, объяснить в законе же, его суть, его место в системе образования. И это место очевидно. Пожарно-технический минимум это не профессиональное, а просто дополнительное образование взрослых, тем более, оно прямо точно вписывается в описание указанное в части 1 статьи 75 Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ “Об образовании в Российской Федерации”:

«Дополнительное образование детей и взрослых направлено на формирование и развитие творческих способностей детей и взрослых, удовлетворение их индивидуальных потребностей в интеллектуальном, нравственном и физическом совершенствовании, формирование культуры здорового и безопасного образа жизни, укрепление здоровья, а также на организацию их свободного времени».

 И вот после этого, можно будет исследовать и организационные, и методологические условия формирования у взрослых культуры пожарной безопасности, компетенций в этой сфере. А пока бессмысленно делать то, что не отрегулировано ни управленчески, ни юридически. И пока мы это не сделаем – мы не решим проблемы пожарной безопасности.

Ведь сейчас слова “брандмайорского” графа, Александра Дмитриевича Шереметева о необходимости “пробуждения в нем /в народе/ сознания самозащиты против пожарных бедствий” еще более актуальны, чем в 1895 году, когда они были опубликованы [7].

 Поэтому есть еще одно предложение к регуляторам нашей жизни и деятельности т.е., к МЧС, к Минобразованию. Поменьше реформ, уважаемые коллеги.

Работает – не трогай!

Полный вариант статьи:

Андреевских А.В., Князев П.Ю. «Работает – не трогай!» Современные юридические и организационные проблемы обучения взрослых мерам пожарной безопасности // Интерактивное образование. 2021. №4.